Челябинск - новости города и Челябинской области

Об агентстве Контакты Реклама
Погода в Челябинске
Рассеянные облака, туман
-12 °C
  • Рассеянные облака, туман
  • Ветер: В, 1 м/с
  • Давление: 775 мм рт.ст.
  • Отн. Влажность: 78 %
Карта региона
 
Rambler's Top100
 

Евгений Редин: «Плюсы и минусы закона о закупках»

 
Евгений Редин: «Плюсы и минусы закона о закупках»
04/09/2008 - 09:34

С первого января 2006 года вступил в силу федеральный закон номер 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Он устанавливает единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Как и любой закон, этот «живой организм» требует постоянной корректировки. За два с лишним года в него уже пять раз вносили изменения, Законодательное Собрание Челябинской области неоднократно выходило с законодательными инициативами с целью совершенствования процедуры закупок.

О плюсах и минусах этого закона наш корреспондент беседовала с первым заместителем председателя ЗСО Челябинской области Евгением Владимировичем Рединым.

- Евгений Владимирович, что такое закупки, как их осуществлять вы знаете не понаслышке, сами неоднократно были как в роли заказчика, так и разработчика и контролера систем закупок, всю «кухню» знаете изнутри. Объясните простыми словами, что регулирует этот закон.

- Законом о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется все, что потребляется на бюджетные деньги. Там, где заказчиком является орган государственной власти или муниципального образования, все подлежит регулированию этим законом.
Настоящий закон представляет собой подробнейшее описание проведения процедуры, подчеркиваю, исключительно выбора поставщика. Он регулирует только одну стадию закупки – выбор поставщика. Это важная стадия, но не единственная, поскольку закупка – это не только выбор поставщика, но и определение потребности, формирование требований к предмету закупа, заключение контракта и его исполнение. То есть закупка начинается значительно раньше и заканчивается значительно позже, нежели то, что описано в этом законе. При этом закон очень подробно описывает уже упомянутую выше процедуру. Этим он хорош и силен. Редко, когда встречаются законы, которые настолько подробным образом описывают требуемые действия. Но в этом же есть и его узкое место.

- Поясните?

- Прописанная в законе процедура выбора поставщика призвана обеспечить прозрачность и понимание для всех участников процесса: что, в какие сроки и каком виде нужно делать.

Но, как и любой регламент, являющийся составной частью более длинного процесса, эта процедура требует и становится крайне чувствительной и крайне требовательной к качеству входящих в нее параметров. Если в процедуру входят некорректные данные, на выходе будет некорректный результат и, соответственно, вся система отработает не верно с точки зрения ожидаемого результата. Поэтому, описывая только одну составляющую стадию процесса закупки в виде выбора поставщика нужно очень четко понимать, что и предыдущая стадия в виде формирования потребности с определением требований к предмету закупа, во-первых, необходима, во-вторых, требует своего описания. Заказчик должен понимать, что закупаем, в каком количестве, каких характеристик и в какие сроки. В нашем случае федеральный законодатель видимо исходил из того, что это все уже грамотно сформировано и в процедуру выбора поставщика, описанную этим законом, входят абсолютно объективные и корректные данные.

- А на самом деле?

- На самом деле это не так. Для процесса закупки требуется разработка функционала, основанного на выверенной и классифицированной номенклатуре продукции. Поскольку законом или процедурой выбора поставщика определены различные способы выбора такового в виде торгов (конкурс или аукцион) или закупки без торгов (котировка, единственный поставщик или биржа), то требуется очень четкое разграничение, какая номенклатура проходит через какую процедуру.

- А на сегодня этого нет?- На сегодня только подробно описаны способы. Собственно соотнесения номенклатурного перечня продукции (не путать его с перечнем одноименных товаров, понятие о которых законом установлено) со способом выбора поставщика нет.

- Каким образом тогда определяется, по какому способу покупать?

- Исходя из стоимостных показателей. Существует норма закона: если стоимость закупа не превышает 500 тысяч рублей, то ее можно приобрести путем запроса котировки, в подавляющем большинстве других случаев это торги.
Стоимостной показатель в данном случае недостаточно корректен, хотя бы потому, что только за прошлый год явная инфляция была порядка 10 процентов, а скрытая и того больше. Стоимостной показатель не может быть корректным ограничителем на протяжении длительно промежутка времени.
- Есть ли еще какие-либо существенные ограничения?

- Законом серьезно ограничена возможность предъявления требований к квалификации поставщика или подрядчика. В этом его новация.
- А проще.

- Когда мы придем к врачу, то обязательно поинтересуемся, профессор он или молодой специалист. И не факт, что мы свое здоровье доверим новичку, но с другой стороны мы и профессора не будем беспокоить по пустякам. Таким образом, на бытовом уровне мы сознательно или на уровне подсознания произвели то, что в процессе закупа называется квалификационный отбор. В данном случае этого не существует. И если к поставке стандартизированных товаров, которым присуще одинаковый набор свойств, чувствительность требований к квалификации поставщика незначительна. То, когда речь идет о поставке сложной техники, требующей шеф-монтажа, технического обслуживания, обучения персонала заказчика, когда период сделки идет не несколько дней или даже месяцев, а порой несколько лет, то в таком случае наличие требований к квалификации, включая организационные и технические возможности осуществления поставки или выполнения работ становятся крайне важны и, более того, они становятся критичными, если мы не хотим через какой-то промежуток времени понять, что контрагент не в состоянии исполнить взятые на себя обязательства. И такие примеры есть.

В системах закупки, возьмем, к примеру, крупные компании, квалификационный отбор проводится как отдельная процедура еще до объявления торгов. Квалификационный отбор – это когда из большого перечня потенциальных поставщиков выбирается несколько, которые потом допускаются к торгам. Захотят ли они, участвовать в торгах, это вопрос второй, но на серьезных проектах без квалификационного отбора невозможно. К сожалению, само требование к квалификации законом крайне ограничено. Оно не исключено полностью, но очень ограничено. Требование к квалификации указывается в случае проведения, например, строительных работ, когда стоимость контракта более 50 миллионов рублей. Возможен запрос квалификации в случае, если мы покупаем или заказываем услуги на проведение научно-исследовательских или конструкторских работ. При чем, важно заметить, что это уже введено изменениями в закон, т.е. практика доказала объективность существования требований к квалификации.

- Что еще наши депутаты считают нужным изменить в этом законе?

- Законодательное собрание области выступало с законодательной инициативой об уменьшении порога стоимости на работы строительного характера, которые проводят субъекты РФ, хотя бы до 15 миллионов рублей, а муниципальные образования – до пяти миллионов рублей, чтобы дать им возможность предъявлять квалификационные требования к опыту работы. Эта поправка была внесена прошлой осенью, но наша инициатива, к сожалению, была отклонена.
- А весной этого года областные парламентарии еще раз обращались в Госдуму с рядом предложений по внесению изменений в 94-ФЗ?

- Весной областные парламентарии сформировали обширный перечень изменений, которые считали объективными. Они были внесены в порядке законодательной инициативы по результатам полугодовой работы рабочей группы, в которую входили стороны, участвующие в процессе осуществления закупок (заказчики, организаторы торгов, контрольные органы, потенциальные поставщики и подрядчики). Были представлены предложения совершенствующие процесс выбора поставщика, которые способствуют получению качественной услуги или товара, а также снижению риска проведения сделки с недобросовестным поставщиком.

- Если зашла речь о недобросовестных поставщиках, то, по вашему мнению, как с ними нужно бороться?

- Просто не заключать контрактов. Но реализовать на практике такое, казалось бы, простое утверждение совсем не просто. Теоретически закон предусматривает ведение реестра недобросовестных поставщиков. Как только контрагент не исполнил контракт, он попадает в реестр и при последующих конкурсных процедурах этот претендент уже не рассматривается. Но, давайте будем предельно откровенны. На самом деле зарегистрировать новую фирму не сложно, для этого нужно несколько дней и несколько тысяч рублей минимального уставного капитала. Такая фирма уже не будет значиться ни в каком реестре и не будет оснований ее отклонять, поскольку, как я уже говорил, сильно ограничена возможность предъявления требований к опыту, не говоря уже об исключении возможности предъявления требований к наличию производственной и ресурсной базы у поставщика.

- Получается, что поставщик может нарушать условия контракта и ему за это ничего не будет.

- Условиями контракта предусматриваются штрафные санкции, которые опять же крайне жестко прописаны и достаточно ничтожны. А поскольку недобросовестная фирма может не обладать никакими серьезными активами, то и рисков у нее никаких. Риски только у заказчика, который получил некачественную услугу, либо получил ее с нарушением сроков или вовсе ее не получил.
- Выход какой-то есть?
- Здесь мы возвращаемся к началу нашего разговора. Необходимо иметь номенклатурный перечень товаров, который должен быть совершено четко привязан к тому или иному способу закупки, причем не по стоимостному показателю.

Например, «гамбургер», то есть продукт, который имеет одинаковое стандартизированное качество в любой точке, допустимо закупать по аукциону, где единственным критерием является цена. А если это технологический объект или техническое устройство, то здесь цена не может быть единственным критерием. Сегодня, например, выбор подрядчика при строительстве осуществляется исключительно по аукциону, где единственным критерием является цена. Это неправильно и вот почему. Аукцион в строительстве возможен только в том случае, если заказчик обладает идеальной проектно-сметной документацией, т.е. такой документацией которую можно воплотить в жизнь без внесения изменений.
Интересно, кто-нибудь может похвастаться, что видел проектную документацию, которая в процессе реализации проекта не потребовала внесения изменений и дополнений. Сомневаюсь. Я уже не говорю про реализацию замысла, который требует не только выполнения строительной части, но и подбора, комплектации, монтажа и ввода в эксплуатацию оборудования, иными словами реализации проекта «под ключ». В таком случае отсутствует сама основа для проведения аукциона в виде единой проектно-сметной документации, потому что у каждого претендента будут свои конструкторские и технологические решения.
- Насколько важен корректный отбор на предварительной стадии?

- В самом начале нашего разговора, я уже говорил, что хорошо прописанная процедура крайне чувствительна к входящим в нее параметрам, то есть к тому, насколько вы хорошо сформировали свои требования. Классический пример. В 2007 году проводился закуп очень несложного технического устройства. Оно имеет несколько производителей на территории РФ, но у каждого их них есть своя особенность с точки зрения характеристик, обусловленная составом производящего оборудования у изготовителя. При чем для потребителя эта разница не существенна. Заказчик при формировании конкурсной документации задал жесткие характеристики. Это означает, что исполнить заказ может только один производитель, а он не имел возможности поставить товар в желаемые сроки. Другие производители готовы были осуществить поставку в кратчайшие сроки. Более того, если бы они все вместе участвовали в конкурсе, то ценовые условия оказались бы сверх привлекательные . Но они не могли быть допущены к участию в конкурсе, так как их технические характеристики не соответствовали предъявленным требованиям. В результате товар был получен в течение полугода, а не в течение месяца, как предполагалось.

- Это говорит о том, что заказчик не умеет формировать требования, он неграмотен?

- Не будем гадать, был ли в том конкретном случае заказчик неграмотен или у него не было достаточно времени, чтобы оценить рынок, или просто он хотел работать только с одним производителем. Но это еще раз подтверждает то, что при жесткой процедуре, которая описана в 94-ом законе, чувствительность к квалификации человека, который готовит требования для входа в процедуру, крайне высока.

- То есть человеческий фактор имеет огромное значение?

- Безусловно. Кстати, наличие в законе такого элемента как конкурсная комиссия уже подчеркивает невозможность создания алгоритма выбора поставщика, исключая человека. Таким образом человеческий фактор в закупках неизбежен.

- А этого не должно быть?

- В идеале да, но только мы должны в этом случае получить или обучить достаточное количество квалифицированных людей. Если мы не можем этого сделать, то повышается риск завышения цены или риск закупа несоответствующих требованиям товаров или услуг.

- Что дальше делать?

- Повышать квалификацию закупщиков и продолжать совершенствовать процедуру процесса закупки, подчеркиваю, всего процесса, в том числе и стадии выбора поставщика. В Челябинской области этому уделяется очень серьезное внимание. Постоянно при главном управлении материальных ресурсов проводятся всевозможные обучающие семинары, на которых повышают квалификацию соответствующие специалисты. За первый квартал 2008 года 400 человек, работающих в сфере государственного и муниципального заказа, прошли обучение в области закупок.
Нужно, создать грамотного заказчика.

- Евгений Владимирович, что еще важно изменить в существующей ныне системе закупок?

- Для нас принципиально важно кардинальным образом изменить подход к такому понятию как обеспечение исполнения условий контракта. На сегодняшний день в законе сложилась достаточно парадоксальная ситуация. Способ обеспечения выбирает исполнитель из разрешенных законом. Таковыми определены банковская гарантия, страхование или залог имущества. Заказчик лишь имеет право потребовать обеспечения. Критичным для заказчика, как правило, является гарантия возврата авансового платежа в случае неисполнения условий контракта. В мировой практике из перечисленных выше наиболее распространенным, а, следовательно, и эффективным считается банковская гарантия, при чем еще и с выставлением требований каких именно банков.

Именно заказчик, как распорядитель денег должен поставить условия, какой способ обеспечения обязательств для него наиболее приемлем.

В 94-ом законе прямо противоположная ситуация – способ обеспечения обязательств выбирается исполнителем. И, как правило, способом обеспечения выбирают страховку. Страховка в данном случае менее привлекательный инструмент, чем та же банковская гарантия. Условия страхования прописываются страховыми компаниями в правилах страхования, которые они сами и утверждают. У каждой компании они уникальны. При этом законом не предусмотрена обязательность предоставления этих правил. Заказчик обязан принять эти правила не глядя. Это нонсенс. А ведь условия страхования - это не только страховая сумма и страховой тариф, это и лимиты ответственности, и франшизы, и перечень не страховых случаев. Чтобы получить страховое возмещение, нужно сильно постараться. И в практике уже есть случаи, когда по очень серьезным контрактам заказчик не в состоянии реализовать страховое покрытие, поскольку изначально не знал, на каких условиях ему предлагали это страхование. И остается только удивляться, почему эта наша законодательная инициатива не нашла поддержки. Получается, что заказчик поставлен в зависимые условия по отношению к исполнителю. Видимо предполагается, что каждый закупщик по определению не совсем «чист на руку». Но, подходя с этих позиций, получается, что человек, отвечающий за расходование бюджетных средств, во многом зависит от желания и воли поставщика.

- И не может определить защиту для бюджетных денег?

- По большому счету да. Профессиональный поставщик и так нацелен на заключение контракта на своих условиях, а если еще и система способствует этому, то государственный заказчик достаточно уязвим.

- Что еще, по вашему мнению, требует вмешательства со стороны законодателей?

- Есть еще одно очень серьезное ограничение, которое прописано в этом законе. Оно серьезно отражается на закупе лекарственных средств для льготников. Настоящий закон очень серьезно ограничивает, я бы сказал жестче, запрещает приобретать конкретный товар. Он обязательно предписывает необходимость наличия в информационном поле аналогов. И если по каким-то техническим товарам это может проявляться не столь критично, то при закупе медикаментов это становится существенным.

- Почему?

- Любой продукт обладает особыми свойствами, которые зависят не только от химического состава, а в требованиях можно определить конкретный состав, но и от технологии производства. При этом выставить требования к технологии производства достаточно сложно. При сравнении лекарственное средство, произведенное мировым брэндом по уникальной технологии с использованием прецедентного сырья, всегда будет в проигрыше по отношению к аналогу, который произведен из иного сырья и по более простой технологии из-за меньших затрат для производства. А при обязанности присутствия при закупе аналога или, выражаясь терминологией закона эквивалента, и не возможности предъявления требований к технологическому процессу основным критерием при выборе медикаментов становится цена.

- Выход?

- Менять ситуацию. Исключить возможность приобретения эквивалента (аналога) при формировании требований. То есть покупать лекарственные средства только со ссылкой на совершенно конкретный препарат совершенно конкретного производителя. Необходимо дать возможность приобретать то лекарство, которое требуется.

Ну, а если глубже, то мы опять уходим к необходимости принятия номенклатурного перечня, который строго расписан по конкретному способу выбора. То есть от фундамента мы не уйдем никуда.
- Разработчики закона преследовали, в частности, и цель ограничения злоупотреблений при проведении закупок? Они добились желаемого?

- На этот вопрос допустимо ответить утвердительно. Да, добились. Уже само по себе наличие процедуры повышает прозрачность и, следовательно, уменьшает риск, как злоупотреблений так и сомнений в корректности принимаемых решений.

Теперь позволю себе некоторое отступление от темы и скажу несколько слов о сути, которая не лежит на поверхности.
Разработав порядок, регламентирующий стадию выбор поставщика, риски злоупотреблений начинают смещаться в смежные стадии процесса закупки. Таковыми являются стадия формирования требований и определения потребности, а также стадия исполнения контракта. И если на стадии исполнения контракта система бухгалтерского учета способна не допустить отклонений или злоупотреблений, то на стадии формирования требований и определения потребности все не так однозначно.

Деятельность закупщика, заключившего сделку с тем или иным поставщиков можно оценить на основе рыночной конъюнктуры. Формирование же требований к продукту, работе или того хуже к услуге это уже удел достаточно узких специалистов, которым доверяется эта функция. Всегда остается место для сомнения, а не преднамеренно ли предопределен выбор в части конкретного производителя и поставщика. Руководителю или должностному лицу необходимо принимать решение и такое решение нужно уважать, а всякий скепсис по этому поводу оставить.

- Не получается ли, что поставщиком стать очень трудно?

- Почему стать поставщиком должно быть просто? Продавать товар или услугу вообще очень трудно. Стать поставщиком крупной компании как зарубежной так и российской чрезвычайно сложно. Не забывая, про конкурентную среду системы закупок крупных компаний, которые, кстати, основаны на процессном подходе и имеют аналогичные 94-му закону процедуры, жестко блюдут интересы заказчика. Почему при госзакупках должно быть иначе?

И еще одна деталь. Сделки бывают как на разовое потребление или создание конкретного объекта, так и на регулярное потребление на длительный срок.

Во втором случае, вообще целесообразно иметь постоянного поставщика не на один год, даже в ущерб возможности получить сиюминутную выгоду, поскольку смена поставщика неизбежно сопровождается затратами и не факт, что такие затраты меньше, чем выгода от одномоментного снижения цены новым поставщиком. Кроме того, долгосрочные контракты это определенность для системы планирования, а чем дальше горизонт планирования, тем более эффективно могут использоваться ресурсы, в том числе и денежные.

- Есть примеры долгосрочных контрактов в российской практике?

- Конечно. Очень наглядным примером является переход на трех-пяти летние контракты, например, между металлургами и поставщиками основного сырья. Есть примеры и десятилетних контрактов.

Понимание своего будущего состояния как результат планирования и реализации плана вот цель, под которую должна создаваться и система закупок. Эффективность частой смены поставщиков и проведение колоссального объема связанных с этим процедур весьма сомнительна.
Теперь вернемся к 94-ому закону. Установленные процедуры имеют временные сроки их исполнения, следовательно, требуют планирования деятельности. В этом несомненный плюс закона.
- По крупным закупкам понятно, нужно переходить на долгосрочные контракты, а как быть с «мелочью», она же тоже важна.

-Для этого определяется номенклатура, из уже не раз упоминавшегося мной номенклатурного справочника продукции, которая приобретается, во-первых, без использования длительных конкурсных процедур, во-вторых, уровень принятия решения должен быть достаточно низким, с той лишь оговоркой, что закуп производится в пределах лимита денежных средств, установленных для таких трат. Извините, но раньше это делал обычный завхоз. Мы сейчас, и автобус и туалетную бумагу по одним и тем же правилам приобретаем.

Совершенствование правил – дело перспективы, но, подчеркну, существование документа в виде федерального закона 94-ФЗ, где очень подробно изложены правила и порядок действий для выбора поставщика, это верно и необходимо.

Ирина Поволоцкая
 

очень актуальные высказывания

domru.ru

Главное

 

Читайте новости:

 

© 2016
Сайт разработан
andribas

© 1997-2016 Региональное информационно-аналитическое независимое агентство "Урал-пресс-информ"
Эл №ФС77-52356 от 22.12.2012г., выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
Адрес редакции: г. Челябинск, ул. Монакова, д. 33, офис 2
Телефоны: (351) 237-29-26, 260-51-33, 237-15-35. Email: maineditor@uralpress.ru
По вопросам рекламы обращаться: rek@uralpress.ru

При использовании информационных материалов агентства обязательно наличие активной гипертекстовой ссылки не закрытой от поисковых систем.

Редакция не несет ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности, если такая информация содержится в комментариях читателей.

Рейтинг@Mail.ru

Яндекс цитирования