Законодательное собрание Челябинской области совершенствует нормативную базу области для вступления в силу закона 131ФЗ
Челябинская область активно готовится к вступлению в силу в полном объеме Федерального закона 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Агентство «Урал-пресс-информ» продолжает знакомить свих читателей и подписчиков с тем, как идет эта подготовка.
Сегодня мы публикуем беседу корреспондента агентства с начальником государственно-правового управления аппарата Законодательного собрания Челябинской области Еленой Четвертаковой.
-Елена Сергеевна, известно, что предыдущий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» все еще действует. В то же время частично вступил в силу и закон 131 ФЗ с аналогичным названием. Прокомментируйте этот факт, пожалуйста.
-Действительно, после того, как 6 октября 2003 года президент подписал 131 закон, в России сложилась уникальная ситуация. Никогда раньше в Российской Федерации не было двух действующих федеральных законов с абсолютно одинаковыми наименованиями. Это законы 154 ФЗ от 28 августа 1995 года и закон 131 ФЗ, о котором мы говорим.
Таким образом, нормы 131 закона вступили в силу лишь отчасти. Это положения о статусе муниципальных образований, о границах муниципальных образований, о структуре, перечне и наименованиях органов местного самоуправления, нормы о муниципальной собственности, ее перепрофилировании, разграничении, а также заключительные и переходные положения, в общем, все то, что является необходимым для подготовки в масштабах всей страны к вступлению в силу 131 закона в полном объеме с 1 января 2006 года.
-Не будут ли перенесены сроки полного вступления 131 закона в силу?
-На сегодняшний день, несмотря на все предположения о возможном переносе вступления в силу 131 закона, действующая редакция этого закона ориентирует нас именно на 1 января 2006 года. Мы готовимся к тому, чтобы быть к этой дате во всеоружии.
-Как взаимодействуют два ныне действующих закона?
-По общей практике применения норм федерального и областного законодательства, нормы 154 закона действуют в части, не противоречащей 131 закону. Но возможны корректировки, так в связи с принятием совсем недавно, 21 июля 2005 года, Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" досрочно, то есть до 1 января 2006 года, с 1 сентября 2005 года вступает в силу норма статьи 44 об уставе муниципального образования. Это совершенно четко означает, что аналогичная статья 154 закона в этой части утратит силу.
Поэтому сегодня мы применяем 131 закон в части, вступившей в силу, а также отслеживаем введение в действие других статей данного закона. В остальной части продолжает действовать 154 закон.
-Как осуществляется областная политика в период действия двух законов?
-Руководители области и областные органы государственной власти, начиная с 2003 года, понимали, что, несмотря на то, что у существует редакция 154 закона, в большей своей части действующего, вся политика области, да, наверно, и федеральных органов, ориентируется на тот закон, который начнет действовать с 1 января 2006 года. Все решения – политические, правовые, организационные, финансовые и другие, принимаются с учетом тех норм, которые еще не вступили в силу.
-Помогло ли вам то, что вы участвовали в разработке поправок к закону, в рабочих группах?
-Когда Законодательное собрание получило текст федерального закона после первого чтения, мы проанализировали его и подготовили большое количество поправок. Поэтому, получив текст закона после второго чтения (а это почти окончательный вариант, не считая лингвистических правок), мы убедились в том, что задолго до принятия закона четко представляли себе, вписываются ли существующие муниципальные образования Челябинской области в концепцию нового закона.
После опубликования 131 закона мы проанализировали нормы федерального закона, и уточнили, на каком уровне правового регулирования должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты – на федеральном, региональном или муниципальном.
Ведь что такое местное самоуправление? С точки зрения предмета правового регулирования – это вопрос, находящийся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Ныне область вправе регулировать локально и точечно только то, что определил федеральный законодатель. Это вопросы статуса и границ муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, проведения муниципальных выборов и местных референдумов, обращений граждан. В том случае, если в муниципальном образовании принимается решение о том, что глава будет возглавлять представительный орган и будет наемный сити-менеджер, Законодательное собрание области по представлению Губернатора области вправе назначить половину конкурсной комиссии, избирающей сити-менеджера (главу администрации). Областной законодатель также может установить дополнительные условия контракта с ним и выставить дополнительные требования к его кандидатуре в части передаваемых госполномочий (ведь он решает не только вопросы местного значения).
Правовое регулирование остальных вопросов отнесено либо к федеральной компетенции, либо к ведению органов местного самоуправления, которых большинство.
-Как происходит установление границ?
-Это главное, чем занималось Законодательное собрание в те сроки, которые установил 131 закон, то есть со дня опубликования 131 закона до 1 января 2005 года.
Федеральный законодатель четко определил – до этой даты законодательные органы субъектов федерации обязаны наделить существующие и вновь образованные муниципальные образования соответствующим статусом и установить их границы.
Была сформирована рабочая группа с участием представителей правительства области, финансовых органов, земельного комитета, специалистов прокуратуры, министерства юстиции Российской Федерации, в общем, всех заинтересованных служб, и был заключен договор с ФГУП «Уралмаркшейдерия». Буквально за две-три недели ноября и декабря 2003 года были проведены собеседования со всеми главами муниципальных образований, проанализированы их предложения о том, в каком статусе они видят свои территории. Затем был четко определен круг организационных мероприятий и решений, необходимых для наделения территорий соответствующим статусом.
До конца года были проведены все согласительные мероприятия по уточнению границ. В тех случаях, где в соответствии с 131 законом требовалось выявление мнение населения по планируемым территориальным преобразованиям 14 марта 2004 года вместе с выборами Президента Российской Федерации на территории Челябинской области было проведено около 40 местных референдумов. В результате приняты решения о согласовании границ, подготовлен качественный картографический материал с подробными текстовыми описаниями. Причем, форма описания была выбрана аналогичной описанию государственной границы Российской Федерации, то есть, сейчас можно на местности, пользуясь описанием, точно вынести границы территорий.
Такие документы переданы в органы местного самоуправления всех уровней, и они могут быть использованы для определения территориальной юрисдикции органов и должностных лиц местного самоуправления, формирования налоговой базы и т.д.
-Не было ли разногласий по территориям с другими областями?
-Нет, разногласий не было. Установка границ субъектов федерации – это компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
-Известно, что некоторые Субъекты Федерации уже работают по 131 закону…
-Да, это Ставропольский край и Новосибирская область. Следовательно, если есть субъекты, которые при примерно равных стартовых условиях смогли перейти на новый закон на год раньше срока, значит потенциально это доступно всем.
-Получали ли эти Субъекты Федерации какие-либо особые полномочия?
-Нет. Они работали строго в рамках тех же правовых актов, что и Челябинская область, и другие субъекты Российской Федерации. Возможно, у них были чуть лучше стартовые условия. Например, существовала двухуровневая территориальная структура муниципальных образований, формировались и исполнялись местные бюджеты поселений и т.п.
-Какая работа предстоит муниципалитетам?
-Все зависит от того существовало раньше муниципальное образование или оно вновь образовано. Во вновь образованных муниципальных образованиях органы самоуправления должны быть сформированы до 1 ноября 2005 года. Как известно, муниципальные выборы на территории Челябинской области состоялись 20 марта 2005 года и практически во всех из 317 муниципальных образований сформированы представительные органы и избраны главы. Несмотря на наличие органов во вновь образованных муниципальных образованиях до 1 января 2006 года они могут решать только вопросы, которые относятся к организации их деятельности. Все акты, которые касаются вопросов местного значения, даже если они и будут приняты сейчас, все равно вступят в силу только c 1 января 2006 года.
Для существовавших ранее муниципальных образований 131 закон в переходных положениях установил, что до 1 июля текущего года должны быть приведены в соответствие уставы муниципальных образований. Что это значит? Внести изменения (постатейно или в новой редакции) и опубликовать.
После приведения в соответствие уставов муниципальных образований нужно будет незамедлительно разрабатывать и принимать нормативные акты о местных налогах, о расходных обязательствах местных бюджетов и готовится к формированию местного бюджета на 2006 финансовый год.
-Как обстоит дело с законодательными актами субъектов РФ? Их тоже надо привести в соответствие с новым законом?
-Конечно. Органы власти субъектов РФ должны свои законодательные акты привести в соответствие со 131 законом до 1 января 2006 года. Единственное исключение сделано для законов, которыми органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Эти законы должны быть приведены в соответствие до 1 ноября 2005 года, для того, чтобы новые нормы были учтены при разработке закона области об областном бюджете на 2006 год.
В законах области о наделении госполномочиями особенный упор делается на способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых органам местного самоуправления для осуществления соответствующего полномочия. Это важно для эффективной реализации передаваемых полномочий.
-Какова роль Законодательного собрания области в подготовке к переходу на новый закон?
-Для помощи муниципальным властям в феврале текущего года мы разработали модельные уставы городского округа, муниципального района, городских и сельских поселений. Они прошли предварительное согласование в Челябинском отделе правовой экспертизы законодательства и ведения федерального регистра территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации по УрФО.
Проанализировав все действующие на сегодняшний день законы области в сфере местного самоуправления, депутаты профильного комитета подготовили проект закона Челябинской области "О признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области в сфере местное самоуправление". Скорее всего на ближайшем заседании Законодательного собрания 25 августа 2005 года он будет принят и все законы, принятые по вопросам, которые выходят за пределы компетенции регионального законодателя по 131 закону, будут признаны утратившими силу. Причем планируется этот областной закон ввести в действие с 1 января 2006 года, чтобы мотивировать органы местного самоуправления по вопросам, которые "перешли" с регионального уровня правового регулирования на муниципальный, быстрее разрабатывать собственные муниципальные правовые акты.
-Что грозит органам муниципальной власти в том случае, если они все же не успеют их принять?
-У них будет пробел в праве.
-Они не будут правомочны?
-Нет, они правомочны, так как законно избраны. К тому же будут продолжать действовать положения федеральных законов, имеющих прямое действие, но этого может не хватить для решения каких-то конкретных вопросов соответствующего муниципального образования.
-Смогут ли эти органы власти принимать свои бюджеты?
-На бюджетном процессе это никак не отразится. Основные вопросы, входящие в ведение органа местного самоуправления, прописанные в законе, уже достаточны для его работы, но специфика каждого конкретного муниципального образования в законе, конечно же и не могла быть учтена.
-Не получится ли так, что с возрастанием количества выборных органов, выборных глав администраций, жители муниципалитетов слишком часто будут участвовать в различных выборах?
-Поскольку формирование органов власти регулируется, наряду со 131 законом, еще и специальными нормативными актами, то имеется возможность проводить выборы, совмещая их, продлевая или сокращая сроки полномочий с целью экономии средств. В августе 2004 года были приняты изменения в законодательстве, которыми была установлена возможность продлить или сократить срок полномочий выборных органов и должностных лиц с тем, чтобы провести выборы в муниципалитетах в тот же день, что и региональные или другие выборы, но до 1 ноября 2005 года.
Челябинская область воспользовалась предоставленной возможностью. Был принят закон области и установлен единый день выборов – третье воскресенье марта, в соответствии с которым муниципальные выборы состоялись 20 марта 2005 года. Явка избирателей была великолепной.
-Как вы считаете, хватит ли оставшегося времени на всю правовую работу в Челябинской области?
-Исходя из того объема и темпа работы, который задан в органах власти области, а также с учетом оставшегося времени, я думаю, что мы своевременно выполним требования федерального закона, и наша законодательная база будет приведена в соответствие с требованиями 131 закона.
