Бездефицитный бюджет области – шаг в новые времена?

На этой неделе Законодательное собрание Челябинской области будет принимать бюджет на следующий год. При этом показатели расходов областного бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов оказались неожиданными для многих. Однако за простым изменением цифр финансовых показателей просматриваются значительно более серьезные перемены, связанные с неизбежными преобразованиями в бюджетной сфере.

             Проект закона Челябинской области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» позволяет полностью обеспечить все действующие обязательства и сохранить уровень социальной поддержки граждан.

Средства на предоставление мер социальной поддержки в бюджете будущего года предусмотрены в полном объеме. Фонд оплаты труда работников областных учреждений определен с учетом принятых решений о его повышении. Одновременно учтено снижение ставок страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование. Расходы по социально-ориентированным отраслям (образование, здравоохранение, социальная политика, спорт и культура) составят 68,3% от общего объема.

Многое из этого было ожидаемо и упоминалось в рамках обсуждения “народного бюджета”. Однако очень значительные и сейчас до конца не понятные последствия просматриваются по более малозаметному, но ключевому моменту - переходу в непростой по масштабам и условиям 2012 год на бездефицитный бюджет.

Если говорить по сути, то проект областного бюджета Челябинской области на 2012 год значительно (можно сказать принципиально) отличается от бюджетов последних лет. Это заметно по основным показателям. В бюджете изначально запланировано сокращение расходов более чем на 16% от уже достигнутого уровня расходов текущего года. Обычно расходы в проектах бюджетов находились примерно на этом уровне. Как видно из диаграммы на рисунке обычно ежегодный прирост от уровня предыдущего года положителен (кризисный 2009 год – исключение).

 Сейчас точка отсчета для расходов иная, она ниже на 16 млрд. руб. Уменьшение расходов до 84,0 млрд.руб., (значительно меньше  утвержденных на текущий момент расходов 2011 года – 100,6 млрд.руб., и даже ниже результатов 2010 года - 86,0 млрд.руб.) неизбежно скажется на всей бюджетной сфере.

 За последние годы в развитии бюджетной сферы были разные периоды: внешне успешного докризисного роста бюджета, затем кризисного спада (фактически больше напоминающего “обвал”), посткризисного восстановления бюджета. Сейчас (а это видно на рисунке) фактически, начался новый период – структурных преобразований бюджета. Причем пока наблюдается только часть первого этапа - переориентация приоритетов расходов бюджета на гарантированное выполнение текущих обязательств бюджетной сферы c отдельным рассмотрением вопросов развития. Очевидно, что будут и последующие этапы, связанные с дальнейшим изменением бюджетной политики.

Подобные преобразования в структуре областного бюджета в действительности были ожидаемы и явились отражением ужесточения федеральной бюджетной политики под влиянием нескольких причин. К основным из них следует отнести:

• Ограниченность средств федерального бюджета, необходимых для покрытия всех планируемых расходов государства (что стало особенно очевидным после заявлений экс- министра финансов А.Кудрина).
• Увеличение вероятности повторения кризисных явлений в мировой экономике.
• Низкую эффективность текущего использования бюджетных средств, включая элементарную бесхозяйственность и коррупцию.

В результате, объём трансфертов из федерального бюджета на ближайшие годы будет снижаться - и первым следствием ужесточения бюджетной политики стал переход с 2012 года на бездефицитный бюджет.
Это предполагает планирование расходов бюджета без какого либо расчета на получение дополнительных средств на покрытие дефицита бюджета. Соответственно, бюджет планируется только в пределах собственных доходов с федеральными субсидиями и субвенциями. (Для сравнения: в этом году сейчас в Челябинском областном бюджете заложен дефицит более 10 млрд.рублей).

Поэтому проект бюджета 2012 года следует рассматривать как “ максимальной устойчивый бездефицитный бюджет ”, или “бюджет гарантированного жизнеобеспечения региона”. То есть бюджет успешно и самостоятельно исполняемый субъектом РФ без дополнительной поддержки извне.

Особенностью такого бюджета является прежде всего обеспечение гарантий выполнения всех социальных обязательств и текущего содержания бюджетной сферы при существенном сокращении затрат на развитие бюджетной сферы по многим направлениям. Поддержка развития с федерального уровня далее будет осуществляться, прежде всего, в рамках федеральных целевых программ.

Однако при подобных переменах о простом сокращении расходов Челябинской области сейчас говорить сложно и ситуация кажется не столь однозначной. В бюджетной сфере, очевидно, существуют внутренние резервы, поскольку обоснованность многих показателей прежних бюджетов Челябинской области вызывала вопросы.

Краткая историческая справка по Челябинской области. Если не принимать во внимание короткий период менее двух последних лет, начиная со смены управления финансами Челябинской области, предшествующая многолетняя работа по составлению и исполнению областного бюджета, несмотря на отдельные имиджевые успехи, серьезной критики не выдерживала. На протяжении многих лет, несмотря на многочисленные корректировки, для бюджетов Челябинской области было характерно значительное систематическое неисполнение. Из графика видно, что прежде исполнение бюджета было не выше уровня 93%. По сути, ситуация стала выправляться только в 2010 году.

Причем причины неисполнения были различны. В 2006-2007 годах финансы бюджета в размере 3-4 млрд.руб., просто не осваивались и "замораживались" на счетах. Потери от этого исчисляются в сотнях миллионов и их легко определить, исходя из ставок Центрального банка РФ в указанный период. Кроме того, при наличии таких остатков сокращалась финансовая поддержка развития области из федерального бюджета.

В 2008-2009 годах ситуация переменилась на противоположную и финансов бюджета в размере 6-12 млрд.руб. просто не хватало и это привело к урезанию “по живому”всех программ развития области. По этому вопросу Челябинская область оказалась среди худших в России.

Так, по итогам 2009 года Челябинская область по обеспеченности бюджетными средствами на душу населения оказалась на последнем месте на Урале и существенно уступила даже Курганской, которая традиционно считалась беднейшей. (В 2009 году ежемесячный доход консолидированного бюджета, приходящийся на одного жителя в возрасте от 18 до 72 лет, составлял в Челябинской области 3,9 тыс. рублей, против 4,7 тыс. рублей в Курганской). Отставание от других соседей по Уралу было еще более существенным.

Последствием, того что в годы отмеченных “перекосов” в Челябинской области, когда деньги распределялись без серьезной оценки потребностей и эффективности, явилось то, что многие пропорции финансирования бюджетной сферы сложились в не самом лучшем виде. О рациональности тут говорить не приходилось. Выправить все эти последствия, копившиеся десятилетие, за два года оказалось не реально и они успешно  дожили до сего дня.

Несмотря на значительное улучшение ситуации с региональными бюджетными финансами за последние два года, областной бюджет Челябинской области даже по объему не соответствует потенциалу региона. А помощь регионам из центра в ближайшие годы будет гораздо более сдержанной. Объем трансфертов из федерального бюджета планируется с последовательным снижением, уже в 2012 году он уменьшится до 10,3 млрд.руб.

Недостаток региональных финансов, при невозможности заимствования, оставляет задачам развития только один вариант - экономию расходов. Сейчас на примере ряда стран (Греция и Италия) видно, что простое сокращение затрат в бюджетной сфере малорезультативно, поскольку порождает прежде всего социальное недовольство.

Требование обеспечить неуклонное повышение уровня благополучия населения при намеченном сокращении расходов, однозначно требует фактической модернизации бюджетной сферы без каких либо негативных последствий для населения. В первую очередь это предполагает более рациональное ведение хозяйства и значительно большую ответственность при использовании средств бюджета. Однако здесь затрагивается ряд нерешенных вопросов бюджетной политики РФ.

Особенности национальной бюджетной политики. Как показала жизнь, в отличающейся значительным консерватизмом бюджетной финансовой системе России вопросы эффективности бюджетных расходов до последнего времени были на втором плане. В принципе проблема эффективности использования бюджетных средств - не столько проблема Министерства финансов, сколько всех остальных министерств и ведомств, которые являются главными распорядителями бюджетных средств и по действующему законодательству отвечают за их эффективность. Это касается и составления бюджета. До сих пор в практике бюджетной финансовой работы еще с советских времен считается, что все затраты бюджетной сферы эффективны (хотя сейчас это противоречит заявлениям первых лиц государства) и соответственно последующие бюджеты строятся на базе предшествующих. При этом они автоматически повторяют многие нерациональные расходы прежних лет. Попытки Минфина РФ обеспечить прозрачность расходования средств, вводя более сложную целевую классификацию расходов и многократно меняя отчетности, только усложнили и запутали работу по анализу и контролю расходов. Введение Федерального закона 94-ФЗ о “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (известного большинству как закон о госзакупках), еще более усугубило дело. Очевидно, что в настоящее время по многим направлениям расходования бюджетных средств имеются резервы повышения эффективности, однако их использовать не просто, и существующая бюджетная практика это не стимулирует.

Очевидно, что в национальной бюджетной политике уже в ближайшее время последуют перемены. Однако независимо от этого с принятием бездефицитных бюджетов при уменьшении трансфертов из центра, для регионов начинается новый период - развитие бюджетной сферы в условиях экономии бюджетных расходов.

Денег становится меньше, а развитие и модернизацию, как стратегическое направление никто не отменял. Впрочем, призывов или формальных отчетов по экономии в бюджетной сфере и раньше было множество, хотя в конечном итоге расходы из года в год только возрастали. Сейчас ожидать финансирования развития по типу “тучных” докризисных лет, когда деньги давали без оглядки на эффективность уже не приходится.

Ведь если за счет коммунальных платежей, из года в год отапливают улицу, то существующая практика бюджетного планирования позволяет автоматически переносить эти расходы с определенным коэффициентом на следующий год. Некоторые очень затратные, но сложные направления, у нас традиционно выпадают из общих мер по экономии. Сейчас коммунальная сфера на слуху, но есть и другие. Однако денег на все хвать не будет и подобные “черные дыры” бюджета будут всплывать все чаще. Это неизбежно.

Намеченные структурные преобразования бюджета делают более важным не традиционный контроль за перераспределением финансов между статьями расходов бюджета, а активизацию новой работы по снижению затрат, повышение эффективности использования средств в бюджетной сфере.

Однако обольщаться и надеяться на быстрое улучшение не приходится. Масштабная работа по реализации реальной стратегии экономии крайне сложна. Ведь здесь в конечном итоге мы будем иметь дело с реальными деньгами, а не мифическими миллиардными экономическими эффектами, легко рассчитываемыми в различных прогнозах экономического развития и исчезающих при столкновении с действительностью как мираж. Серьезная экономическая и финансовая работа в этом направлении еще только предстоит, здесь существует множество проблем.

На настоящий момент существует проблема элементарной достоверности экономических обоснований. По-прежнему вызывает сомнение правильность общих макроэкономических пропорций развития Челябинской области, как и качество экономического  прогнозирования в целом.

Например, в изменчивой ситуации глобальной экономики, для экспортно - ориентированной Челябинской области, пытающейся активизировать развитие, при множестве факторов влияния, прогнозируемые темпы роста бюджета в 2013 и 2014 годах совпали с точностью до трех сотых процента – 9,3% и 9,33%. (Они определены на основании умеренного варианта прогноза социально-экономического развития области). В реальности подобных чудес совпадения мировая экономическая история не знает, и вероятно в подобный “стратегический” прогноз  (больше напоминающий подгоняемую под ответ школьную задачу) не верят и сами авторы.

Опасность состоит в том, что при принятии подобного бюджета в рамках общей стратегии развития практические шаги пошли (подготовка бюджета - именно такой шаг) с опережением привычных для бюрократической системы подробных уточняющих документов и даже c опережением практического осознания происходящего для многих.

В подобных условиях риски несбалансированности основных пропорций и потерь при сбоях и некачественной управленческой работе многократно возрастают. Какая политика экономии будет проводиться на уровне главных распорядителей бюджетных средств, и как она будет реализовываться, пока не ясно.

Кроме этого возникают и банальные риски скрытого изменения направления расходов. В частности, сокращение расходов на приобретение основных средств может дать всплеск (увеличение ) затрат на текущее содержание, в первую очередь на ремонт. Как показывает опыт, изобретательность сограждан в этих вопросах границ не имеет. Здесь важными станут дополнительные меры по контролю, анализу целевого использования бюджетных средств.

В целом, предлагая рассматриваемый проект бюджета, Министерство финансов Челябинской области фактически делает шаг в новые времена. А вот насколько этот шаг будет реально поддержан остальными министерствами, ведомствами, организациями и политической практикой вообще - остается вопросом. Не получится ли, как часто это бывает в России: один шаг сделали вперед, а два назад? Это покажет уже ближайшее будущее.